人大代表:地方立法权修订可改变政府难作为

“赋予设区的市地方立法权。”当看到今天出现在立法法修正案草案说明中的这句话时,全国人大代表、浙江省温州市人大常委会主任陈笑华觉得,温州20多年的梦想终于快实现了。

坐在人民大会堂的陈笑华知道,千里之外的温州,一批人马已到南京、宁波等地学习立法经验,“现在万事俱备,只欠东风”。

今天,立法法修正案草案摆在了参加十二届全国人大三次会议的2900多名全国人大代表面前。

按照惯例,安排在每年3月举行的全国人大全体会议上审议的一般是基本法律,如2007年的物权法、2010年的选举法、2012年的刑事诉讼法等。立法法的分量由此可见一斑:它是规范立法行为的法,是“管法的法”,因此有“小宪法”之称。

立法法颁布15年来首次大修,立法权会不会下放到设区的市?这一议题成为社会各界关注的焦点。

各地对地方立法权的争取由来已久。温州从1987年起就开始这一努力。按照当时的规定,拥有地方立法权的城市可分为3类:省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市,经国务院批准的较大的市。

对大部分地级市来说,最容易实现的,无疑是获批“较大的市”这一条路。于是,紧随温州,福建泉州、山东潍坊等城市也递交了申请。而1994年之后,国务院再未批准设立较大的市。温州、泉州、潍坊一直未能如愿。

“对温州来说,地方立法权实在太重要了。”陈笑华说,温州是中国民营经济的发祥地,随着改革开放的深入推进,有些问题会比别的地方更早出现,亟须地方立法来规范引领。

陈笑华对2011年温州局部金融风波印象颇深。风波由民间融资问题引发,不少企业倒闭,企业家跳楼自杀。温州市紧急采取措施,国务院迅速派工作组、专家组到温州调研,共同应对风波。

在陈笑华看来,重要时刻,法起了作用。她说,要把“地下”的资金引到“地上”,既要解决企业融资难的问题,也要防范金融风险,这当中众多问题需要在法律层面规范。

2013年11月,《温州市民间融资管理条例》由浙江省人大常委会通过,成为我国首部规范民间融资的地方性法规。

“法不是想立就立的。”陈笑华称,省人大有立法计划,给地级市提供的立法平台毕竟有限,而且周期较长,温州十余年来才立了3部法。此番应对金融风波,是浙江省人大及省委省政府破格把二类立法提到一类,提前1年立法。

“如果我们自己有立法权,就可以改变‘法无授权不可为’带来的政府难作为的现象。”陈笑华说。

连续两年提出立法法修改议案的全国人大代表戴仲川今天感慨,“多年的呼吁,终于看到立法法修改开了这个口子”。

戴仲川工作生活所在地泉州,一直想获得与福州、厦门同等的地方立法权。泉州在2003年与温州共同申请获批“较大的市”。戴仲川说,泉州经济总量在福建省排名前列,特别是民营经济发展迅速,在改革开放过程中迫切感受到需要有地方立法权,用地方法规的形式作出一些规定,这和规范性文件的效力是不一样的。

支持者列举了拥有地方立法权的更多好处。比如,有了地方立法权,就拥有比政府规章、红头文件效力更高的依据,一些做法可以更持续,不因领导人变换而频繁改变,可以设定一些行政管理措施等。

“我们一直在孜孜不倦地追求。”陈笑华说,温州的人大代表每年向全国人大提交议案,国务院也每年进行答复。省、市两级政府多次进京汇报工作,但均无功而返。对此,一些媒体评价温州为“最具愚公移山精神的城市”。

迫切的立法需求背后,是缺乏地方立法权的无奈。“用其他行政手段也可以管,但依法管理和行政手段管理,完全不是一回事。”陈笑华说,一旦进入法律程序,不管是公民还是政府,都得依法办事,对法律更为敬畏。

全国人大常委会法制工作委员会研究室主任梁鹰说,启动立法法的修改,充分体现了中央和地方关系的重大调整,既有收,也有放,还有控。“放权,即赋予设区的市地方立法权,这是在中央和地方关系层面上的一次重大改革和调整。设区的市获得立法权,立法权和事权、治权是相关的,意义十分重大。”

根据立法法修正案草案说明,享有地方立法权的市原来有49个,增加了235个。戴仲川认为,此次立法法草案中体现的精神是“收的同时又要控。”他说,过去,较大的市享有的立法权几乎没有界限,此次收回来一点,“防止冲突、交叉,造成立法权限不清,省一级地方法规和设区市地方法规打架等等”。

所说的“收”,指的是地方立法权的范围限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。

“在这三个范围内,我们可以立法了,这是值得高兴的事。”陈笑华期待,未来还可以扩展到经济发展领域的立法。

与此同时,地方立法权的承接问题接踵而至。陈笑华表示,不少设区的市没有立法经验,“立法不是一般的工作,确实需要专业人才,既要科班出身,又要有实际经验。”陈笑华建议全国人大加强对地方立法工作的指导和培训。

这也是戴仲川的担忧,身为华侨大学法学院副院长的他认为,“地方立法需求迫切,但立法能力普遍不高。”

“立法能力很难具体化,这是草案规定由省级人大常委会掌控地方立法权下放时间和步骤的原因,还要报全国人大常委会和国务院备案。给了你立法权,就要好好用,省级人大要好好发挥作用。”戴仲川说。

本报北京3月8日电

(原标题:地方立法权的“收放”博弈)


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